このような状況への対応を図るため,政府としては,「第6次雇用対策基本計画」に示されたように,専門的な技術,知識等を有する者や外国人ならではの能力を生かした人材については可能な限り受け入れる方向で対処するが,いわゆる単純労働者の受入れについては,受入れに伴う我が国の経済社会の広範囲に及ぼす影響等に鑑み,十分慎重に対応することとしている。

また,専門的な技術,知識等を有する外国人は受入れを拡大する方向で,在留資格の種類及び範囲の見直し等の在留資格の整備,審査基準の明確化等の入国審査手続きの簡易・迅速化,不法就労外国人の雇用主等に対する罰則規定の新設等を改正内容とする「出入国管理及び難民認定法」が89年12月に改正され,90年6月から施行されている。なお,いわゆる単純労働者の受入れ問題については,上記の政府の方針を踏まえ,引き続き検討することとされている。

外国人労働者問題は,政治的側面,日本人の国民性の問題,社会的側面など様々な側面をもつが,経済的な側面を中心にいえば次のような視点に留意する必要があろう。

第一に,国内の労働者に与える影響である。これについては,日本の労働需要が賃金に対して非弾力的であるほど,失業の増加,賃金の低下が大きいと考えられる。また,いうまでもないが特定の職種や年齢層への影響が大きい。

第二に,外国人労働力を目下の人手不足問題への解決策という短期的側面のみにおいて検討すべきではない。このような人手不足問題への対応としては,働く意思と能力がありながら,国内でまだ十分活用されていない女子や高齢者等の活用を図り,現在なお存在する労働力需給のミスマッチを解消することや企業の省力化努力等が重要である。また,外国人労働者の受入れは,現在のような労働力需給の引き締まり期には,不足緩和,需給調節に役立つかもしれないが,不況期には,失業を深刻化させるおそれがあるからである。外国人労働者の流入・流出を景気に合わせてコントロールすることは困難である。

第三は,外部不経済の発生による市場の失敗である。いわゆる単純労働者の受入れに伴い,社会全体で負担しなければならない社会的コストが企業の負担する私的コストよりも大きい。これは,換言すれば,企業にとっての経済的メリットを上回る社会的コストが発生するおそれがあるということになる。市場メカニズムだけでは,この問題は解決しない。いわゆる単純労働者の受入れに際しては,この社会的コスト　(外部不経済)を内部化させることが必要であろう。

第四に,送り出し国の経済にとっては,送り出し国の中核的労働者が流出し,ますます経済発展が困難になるというおそれがある。

第五に,いわゆる単純労働者の受入れを安易に認めるとなると,日本における労働条件の向上,産業の近代化,経済全体の生産性向上のための経済構造調整や望ましい国際分業等の企業のインセンテイヴを妨げるおそれがある。

外国人労働者問題を考える場合に,労働力の国際移動とモノ(貿易)や資本(直接投資)の国際移動との間の関係についても,注意深く検討する必要がある。そもそも,開発途上国から外国人労働者が流入してくる主要な要因は,移動を容易にする社会的諸条件等の他,送り出し国に比較して日本の賃金,所得水準が圧倒的に高いことである。また,送り出し国の雇用機会が十分でないということも考えられる。不法就労者の摘発件数の内訳をみると,男子は建設業関係,女子はホステスなどサービス業関係が最も多く,外国人労働者問題は,貿易財に関わる分野に限定されないが,モノの国際移動としての貿易も間接的にこの問題,に関係していると考えられる。というのは,理論的には,自由貿易は,一般に輸出入が行われる財の価格の国際間の格差(内外価格差)を縮小する役割を果たすが,それだけでなく長期的には各国の非貿易財も含めた生産要素価格(賃金率,資本コスト,地価など)の格差をも縮小すると考えられる。

もっとも,現実には,技術水準の差などがあり,要素価格の均等化は速やかには達成されないから,生産要素自体の国際間移動が発生すると考えられる。このようなモノの貿易と生産要素移動の代替性の考え方との関連では,我が国が輸入の拡大等自由貿易をさらに推進し,途上国の生産の拡大,所得水準の向上を図ることが重要である。また,労働移動と資本移動の間でも代替性が考えられる。この意味からは,日本からの援助や技術移転による送り出し国の成長支援と国内雇用機会の創出を図ることが重要である。これらを通じて,開発途上国の経済発展促し,良質な雇用機会の創出と所得水準の向上が図られるならば,外国への出稼ぎの必要性はそれだけ薄れることが期待される。

今後の対応としては,専門的な技術,知識等を有する者,外国人ならではの能力を生かした人材については積極的な受入れを進める一方,いわゆる単純労働者の受入れは,受入れに伴って我が国の経済や社会の広範な分野に影響を及ぼす恐れもあり,引き続き慎重に検討することが要請される。また,労働者を受け入れることが相手国のためになる面に注目するならば,人的能力の開発を通じて技術水準の向上に役立つという,技術移転の視点からの検討が重要である。

3. 地球環境問題に対する貢献

(地球環境問題をめぐる最近の動き)

昨年から今年にかけて,国内外において地球環境問題に関する関心が急速に高まってきている。人類の生存を脅かす大きな問題として地球温暖化を始めとするこの問題が横たわっており,地球環境を守ることなしには人類の未来はないと認識されるようになった。

専門家の間ではしばらく前から問題の重要性についての認識が持たれてきており,また,88年6月のトロント・サミットでは地球環境問題にむけて一層の行動をとることが合意されるなど,以前から関心は徐々に高まってきていた。

そして同年11月には気候変動に関する政府間パネル(IPCC)の第一回会合が開催され,本格的な取組が開始された。89年になると,フランス,オランダ,ノルウェーの3ヵ国の共催による「ハーグ環境首脳会議」(3月),国連環境計画(UNEP)や世界気象機構(WMO)などが事務局を務める各種の会議,例えば「ウィーン条約第1回締約国会議」(4月),「モントリオール議定書第1回締約国会議」(5月),UNEP第15回管理理事会(5月),IPCCの第2回会合(6月)などが相次いで開催された。ことに「モントリオール議定書第1回締約国会議」では特定フロンの今世紀末までの全廃等を合意する「ヘルシンキ宣言」が採択されている。

7月のアルシュ・サミットは,その経済宣言において,その3分の1強を地球環境問題に割くという力の入れようであった。サミットでは成層圏オゾン層の破壊,将来気候変動をもたらす可能性のあるCO₂などの過剰排出,など環境に対する深刻な脅威の存在が科学的研究によって明らかになったとして,断固とした協調的政策を,世界的規模で早急に採用することをよびかけた。

9月には日本政府の主催によって「地球環境保全に関する東京会議」が開催された。また,11月にはオランダ政府の主催により「大気汚染及び気候変動に関する閣僚会議」が開催され,①世界経済の安定的発展を確保しつつ,CO₂等の温室効果ガスの排出を安定化させる必要性,及び②このような安定化が,IPCC及び90年11月の第2回世界気候会議によって検討される水準で先進国により可能な限り早期に達成されるべきこと,並びに③森林の減少と森林の健全な管理・造林との地球規模でのバランスを追求すること等を盛り込んだ「ノールトヴェイク宣言」が採択された。その後も多くの国際会議が開かれたが,今年4月には「地球環境問題ホワイトハウス会合」がアメリカの主催によって開かれ,さらに6月末には,「モントリオール議定書第2回締約国会議」がロンドンにおいて開催され,特定フロンの今世紀末全廃等,大幅な規制強化及び途上国に対する資金援助の仕組みなどを内容とする議定書改正案等が採択されている。

(環境問題の新しい視点)

このように急速に地球環境問題が注目を集めるようになったのはなぜか。かつて1960年代後半には,我が国では特に高度成長の副作用としての各種の具体的な公害問題を背景として,環境問題がクローズアップされ,経済計画や年次経済報告においてもしばしばそれが取リ上げられた。その頃の問題意識と最近の問題意識には基本的には共通のものがもちろんあるが,あらためて関心が高まったのは,新たな側面が加わったからである。

その第一は,いうまでもなく,国境を越えた環境問題というものが現実に生じたり,将来の危険性として認識されるようになったことである。フロン等による成層圏のオゾン層の破壊や,CO₂などの温室効果をもたらす気体の増加などは,それが国境内にとどまらず,全地球に影響を与えるものであり,酸性雨などのように発生源の国から国境を越えて広く影響をおよぼすものが注目されるようになったことである(越境性)。

第二には,資源・エネルギー問題についての多くの経験が70年代以来蓄積された後であるために,われわれに賦与された地球を保全する必要についての認識が深まっていることである(資源問題との共通性)。すなわち,汚染されていない地球の自然や大気というものも一つの有限な資源であると考えられることから,地球環境問題は資源・エネルギー問題と共通性があるといえる。

第三は,地球規模の環境問題は「フローの問題」とは異なる「ストックの問題」という側面が強くなってきていることである。すなわち,日々の汚染が日々の災害をもたらすというタイプの問題をフローの問題とすれば,その時その時の災害とは別に,あるいはその時々においては目に見えないが,蓄積された結果が将来的に大きな災害をもたらすという問題をストックの問題と呼ぶことができる。かつての国内的な,あるいはローカルな環境問題においても,ストックの問題という側面はあったが,最近の問題はそうした性格が特に強いものが多い。これは「自然の復元力」との関係が問題になっているということでもある。汚染,あるいは災害が蓄積されて,その蓄積量がある限界を超えると自然の力では復元できなくなるタイプの問題が特に注目を浴びている。

第四には世代間の分配という問題に係わっているということである。環境問題は市場の働きに委ねておいては最適な解決は得られない種類の問題である。

それは外部不経済の問題であるから,これを内部化することによって,すなわち擬似的な市場経済の働きによって解決することが原理的には可能であるとされる。しかし,地球規模の環境問題はいずれも現世代の受ける被害はそれほどでなくとも将来の世代は甚大な影響を被るというものであるため,汚染の不効用が現世代にほとんどふりかからず,それぞれの時点で汚染の社会的な不効用を最小にする(厳密にいえば汚染のもととなる経済活動の社会的純便益を最大にする)ということに成功しても,現世代の排出に対する抑制が十分には働かない。また,現在の資源の使用についてはまだ生まれてきていない世代はその選好を顕示することができないし,なによりも,現世代に排出を抑制させるための手段を持っていない。現世代の選好のもとで,いくら社会的純便益を最大にしても世代間の資源配分としては最適となる保証はない。現世代による将来世代の不効用に対する配慮(＝人道的あるいは倫理的配慮)しか頼るべきものがないのである。

第五には南北問題との関わりがでてきたことである。CO₂やフロンの排出が抑制されねばならないとなると,だれが抑制しなければならないか,という問題が生じる。世界の工業活動に伴うCO₂排出量のうち途上国の占める割合は1985年で27％(OECD「1989年DAC議長報告」による)にすぎない。フロンガスの生産では途上国はごくわずかのシェアを占めるにすぎない。こうした状況のもとで,例えば先進工業国も開発途上国もひとしく排出量を抑制,あるいは凍結することによって,途上国がこれ以上の発展を否定された場合,納得することは考えられない。これまでの南北対立に新たな要素がつけ加わる可能性が強い。

また熱帯林の減少の問題をみても,その主な原因は過度の焼き畑農業,過度の薪炭材の採取,過放牧などであり,その背景には途上国の貧困と人口増加の悪循環がある(西欧や北米などの森林資源の量はほぼ横ばいで推移しているのに対して,熱帯林はFAOの推計によると80年末に約19.4億haあったものが85年までの年平均で約1,130万ha減少している(減少率約0.6％))。そのため,先進国が途上国に対し,一方的に森林を保全するように求めても,途上国は経済的ニーズを優先せざるを得ず,かえって自国資源に対する主権侵害と受け止める可能性がある。

したがって,地球環境問題においては,いかにして開発途上国の積極的参加を実現していくかが重要な課題となっている。

第六には「持続可能な開発」あるいは「持続可能な成長」という考え方が出てきたことである。資源の有限性を前提にすれば当然出てくる考え方であるが,環境問題との関連では一定以上の成長あるいは開発が自然の復元力を超える汚染あるいは環境破壊を作り出す場合は「持続不可能」ということになる。その意味で,環境問題の性質がストック化したことと不可分である。また,貧困との悪循環の問題とも関係がある。特に開発途上国自身の問題として人口抑制の必要性が環境問題によっても高まっている。

第七に,被害の程度が不確実であるということである。かつての環境問題,公害問題においては,汚染源の確定は難しくてもなんらかの汚染物質があるということがはっきりしている被害が多かった。これに対して,最近,人類の生存基盤に深刻な影響を及ぼすおそれがある重大な問題として認識されている地球温暖化問題は,科学的に未解明な部分が残されている。それでも,現実的政策対応としては,危険な結果が生じる確率はどのくらいか,どの程度深刻な結果が生じるか,政策をとった場合のコストが経済にどの程度の影響を与えるかを比較,考量して適切な策を講ずる必要がある。今後,科学的知見の蓄積,経済的影響等の評価をふまえつつ地球温暖化対策を考えていくことが必要であるが,地球温暖化問題についての不確実性が高いことを理由に不当に対策が遅らされることがあってはならず,当面実施可能な対応策から直ちに行動に着手していくことがきわめて重要である。なお,危険な結果についての深刻さの程度や確率が特定しがたい場合でも,当面実施可能な対応策がら行動に着手することが必要である理由は,温暖化による影響が明白に生じた場合の被害を小さくするよう備えることが賢明なやり方であるからということである(第3-4-7表参照)。その際,この政策の前提には被害の大きさに比べて政策のコストが大きすぎなければ,という評価があることはいうまでもない(第3-4-7表においては,行動に係るコストを差引した評価で考えており,行動のコストが,行動がとられなかった場合の環境破壊の被害を上回るようなケースは想定していない。なお,政策コストが現状では不確実であることを考えれば,地球温暖化のための過剰投資というリスクもあることにも配慮すべきである)。いいかえれば,温暖化物質の排出の抑制については何らがの経済的な負担が生じるが,地球が必ず温暖化するかどうかが明らかでなくとも,一種の保険料として人類がそれを払うという選択が必要だということである。