まず,生活基盤投資については,人口増加率が40年代半ばから一貫して投資額を増加させるように働いており,基本的な需要要因とみることができる。すなわち,これは住民が生活するうえで不可欠な社会資本の整備が,人口増加に対応して進められてきたことを示しているといえよう。可住地面積当たり人口密度も投資を増加させるように働いているが,50年代後半以降は有意性がやや低下している。これは先に述べた地方圏と大都市圏の投資額格差の縮小を反映しているとみられる。所得再分配要因として試みた一人当たり県民所得及び景気対策要因として試みた有効求人倍率は,この分析では有意性が統計的には確認されなかった。

産業基盤投資(国県道,港湾,空港等)については,人口増加率が投資額にマイナスに,また可住地面積あたり人口密度も投資額にマイナスに働いており,生活基盤投資の場合と対照的である。これは,産業基盤投資が地域開発,産業振興等の目的で既存の集積は低いが整備が必要な地域に先行的に行われることもあること等の性格に起因するものと考えられる。なお,この分析では,一人当たり県民所得及び有効求人倍率の有意性は統計的には確認されなかった。

以上をまとめると,生活系投資は,人口増加を主たる要因とし,従来は大都市圏に相対的に多額であったが,近年は大都市圏,地方圏の人口密度の差にかかわらず着実に実施されている。これは,地域振興や地域格差の是正といった観点からは好ましい傾向といえよう。一方,産業系投資は,40年代末頃より,人口密度,人口増加率が低い地方圏に相対的に多額となっているということができる。これは,大都市圏への過度な集中を緩和する方向となっており,産業の地域分散という観点からは評価されよう。

(効率的整備方策の検討)

それでは,社会資本の整備を効率的に進めるためにはどうすればよいだろうか。ここでは近年重要性が増している三つの論点についてみよう。

第一の論点として,公共部門と民間部門の役割分担が重要である。近年,社会資本整備の主要な担い手として民間企業の役割が高まっている。特に地方公共団体等や民間企業が共同出資して第三セクターを作り,プロジェクトの遂行,運営を行う例が顕著に増加している。いわゆる民活事業による社会資本整備は,公共部門の負担を減らし,受益者負担を浸透させるという観点からは望ましいことである。しかし,民活の導入はどのようなプロジェクトでも可能というわけではない。地域的には,収益性などの理由から大都市地域において実現性の高いものが多いといえよう。したがって,民間部門が積極的に手がけるような収益性の見込まれるプロジェクトについては,公共部門はこれをクラウド・アウトしないように必要最小限の助成,誘導措置にとどめる一方,リスクが大きい,収益性が低いなど民間の採算にはのらないが,なお社会的にみて必要なプロジェクトについては公共投資として公共部門が重点的に取り組む必要がある。また,その中間的なプロジェクトについては従来から行われているように財政投融資など公的金融の活用がなされるべきである。このように,プロジェクトの性格を考慮しつつ官民分担を図ることが重要である。

第二の論点は,社会資本整備プロジェクトの実施により発生する外部経済,外部不経済の内部化についてである。まず,鉄道,道路,空港整備等に伴って発生する騒音,振動,自然環境への影響等外部不経済の発生については,環境アセスメントの適切な実施,適切な補償などの対応が必要とされる。一方,外部経済効果については,典型的には都市基盤整備,道路,鉄道,空港,港湾建設等に伴い,開発の利益が開発主体以外にも及ぶという形で発生する。こうした開発利益を開発主体に吸収・還元し,整備財源として使えば,当該プロジェクトの採算性を向上させるのに有効であると考えられる。

開発利益を吸収・還元する方法にはいくつかある。第一の方法は,受益者負担制度の導入である。我が国では,従来より土地区画整理事業において,土地の利用の増進の度合いに見合った土地の減歩の形で地権者に負担を求めてきた。最近の例では,東京臨海部副都心の開発において開発者負担制度の導入の方針が示されている。この方針では,臨海部を中心に相当広範囲にわたる地域について大街区方式土地区画整理事業による開発を行い,土地の価値の増進という形で開発利益を得る地権者に対し,それに見合った土地を提供させる(減歩)ことによって開発利益を吸収する方法が,他の開発者負担の方法とともに検討されてきた。

第二の方法は,複数の開発事業を同一主体が行うことにより,開発の外部経済効果を内部化することが考えられる。従来,私鉄は,新しい鉄道建設にあたってしばしば大規模宅地開発を同時に行い,開発利益の外部流出を防いできた。こうしたものも含め,開発利益吸収策についてさらに検討を深める必要があると考えられる。

第三に,土地に係る税がある。開発利益が地価上昇として顕れた場合には,開発利益の一部が税という形で吸収・還元されることがある。

第三の論点は,将来の需要動向や資本の耐用年数を踏まえた計画的な社会資本整備である。社会資本の建設には計画立案から施設の供用までに相当のタイムラグがあること,耐用年数が長いことなどから,計画時の想定需要と実際の需要との間に大きな差が生じてしまう例がみられる。供給過剰になった場合の無駄は当然のことながら,逆に予想を上回る需要が発生した場合にも,同機能の施設を追加的に建設することは,用地取得やコストの面で問題が多い。さらに,社会資本ストックの蓄積に伴い,フローの社会資本投資に対する維持管理費や更新投資の比率が,今後さらに高まってくることが予想されている。したがって,今後これらの点を踏まえ,長期的な視野のもとで着実に社会資本の整備を進めてゆく必要がある。また,異時点間の資源配分を伴うという社会資本の基本的性格を踏まえ,資本の耐用年数との関係において世代間の負担の公平をいかに確保するかという点についても十分に検討する必要があろう。

3. 土地・住宅問題への対応

これまでにみたとおり,我が国の地価の高さやその上昇ぶりは極めて深刻なものである。現実の地価は,需要要因,供給要因が複雑に絡み合って決まっていることから,有効な土地対策を講ずるためには,なぜ根強い土地需要があるのか,なぜそれが特定地域に偏っているのか,なぜ土地供給が増えないのかといった土地の需給の観点が問われなければならない。

このため,通常の財貨・サービスの場合と同様に,土地・住宅問題の解決に当たっては,需給に基づく市場メカニズムの活用が基本である。しかし,土地は,①基本的に再生産ができない有限資源であること,②利用形態の転換に大きなコストを伴うこと,③ある特定の土地利用がその周辺の土地利用と相互に外部効果を及ぼし合うこと,④価格等取引情報が不十分であること,などの特性を持つため,その保有や利用を全面的に市場メカニズムに委ねることは適当ではないと考えられる。

こうした双方の観点から,一方では土地・住宅市場を歪め,土地の有効利用の障害となっている制度的要因について検討するとともに,他方では都市計画などの土地利用計画に基づき,長期的視野に立った土地の合理的な利用を進めることが重要である。

ここでは,土地・住宅問題に関する政策目標と政策手段を整理したうえで,土地・住宅市場に影響を及ぼす法制度,金融,税制などについて検討する。

(政策目標と政策手段)

土地政策の究極的な目標は,有限な資源である土地の合理的,効率的な利用を促進し,国民に豊かな生活を保障することであると考えられる。地価の抑制や土地の高度利用はそのための中間的な目標として位置づけられよう。

現在,住生活充実の最大のネックになっている大都市を中心とする高地価については,上昇を抑えるだけでは不十分であり,地価の引き下げを目指す必要がある。しかし一方,都市化が進み,社会資本が整備されるに伴い,土地の生産性が上昇すれば,その範囲内で地価が上昇することもまた避けがたいことである。こうした場合には,土地の生産性の上昇に起因する地価上昇によって生じた開発利益を適切に配分して,分配の公平を維持するための仕組みを整備することも重要であろう。

土地・住宅政策の政策手段としては様々のものがあるが,それらは時間的な視野の長さに応じていくつかに分類することが可能である。まず,急速な地価上昇が起こった場合,とりあえずこれ以上の上昇を抑えることが優先されなければならない。このためには,後述のように,土地に関する取引規制等が効果を発揮するものと考えられる。

次に,中期的な制度的対応としては,土地税制の活用や土地所有・利用関係の制度の見直しなどがあり,こうした政策により,土地の高度利用を進め,供給を促進することが可能となる。なお,これらの制度は,人々の居住形態の選択に影響を及ぼすことも考えれるため,いわゆる「庭付き一戸建」,借地上の持家,マンション,さらに住み替えのメリット等を考えての賃貸住宅など,人々の多様な居住形態へのニーズに対する関係制度のバランスにも留意することが重要である。

さらに,より長期の政策としては,鉄道,幹線道路の整備などとの整合を図りつつ,宅地供給促進施策を講ずるほか,土地の需要を分散することが重要である。第2節でみたように,今回の地価高騰局面では,東京への諸機能の集中によって東京の土地に対する需要が誘発された面が強かった。我が国は元来可住地面積が小さいため,その有効利用を図ることが重要であるが,近年の東京集中は,我が国全体としてみると国土利用の効率を次第に低下させてきている面がある。したがって,東京都区部に立地する国の行政機関等の移転を引き続き強力に進めるとともに,就業機会等の誘発効果が大きいと思われる企業の中枢機能の分散を促すような政策について検討を進める必要があろう。

(土地の高度利用の課題)

土地は全体としての物理的供給量が限られているから,大都市圏等においては適正かつ合理的な高度利用を図る必要がある。特に,東京,大阪など巨大都市においては,オフィス需要は引き続き大きく,また通勤可能圏内では大きな潜在的住宅需要もある。

東京など大都市は現在でも過密であり,これ以上高度利用を図ることは不可能であるという見方もあるが,現在の大都市の土地利用状況を容積率などの指標でみると,総じて低いレベルにとどまっている。例えば,東京都区部では,都市計画上与えられた容積率(指定容積率)の充足率は40.9％となっている。土地の高度利用のためには,道路,公園,上下水道,河川など都市基盤,インフラストラクチュアの整備が不可欠である。今,例として東京の道路率と容積率の関係をみると,商業地,住宅地ともに道路率が高い地域ほど土地の高度利用が進んでいるが,高度利用の進む度合いは道路率が一定以上になると,急速に進むことがわかる。特に住宅地の場合,道路率が30％程度までは容積率は100％台で推移しているが,それを超えると急速に高まる地域が多くなっている (第4-5-5図)。そこで,このようなインフラ整備の重要性を踏まえ,幹線道路の整備を促進するために,道路の上下空間利用に関し,道路と建築物の一体的整備のための法律改正が本年6月に行われた。