世界経済の潮流　2007年秋

第 I 部　海外経済の動向・政策分析

第２章　地球温暖化に取り組む各国の対応

第２節　温暖化への取組における経済的インセンティブの活用

　排出権取引や環境税制といった経済的メカニズムを活用した取組が、温暖化問題に積極的なヨーロッパを中心に、多くの国・地域で進められている。排出権取引と環境税制は、いずれも価格メカニズムを活用することで、経済社会全体としてより少ない削減費用で排出削減が行われることを狙った仕組みである（「コラム１：経済的手法の意義と類型」参照）。本節では、ＥＵを始め各国・地域で取組が広がりつつある排出権取引制度を中心に、こうした経済的メカニズムを活用した各国・地域の取組について検討する。
　世界の排出権取引市場の動向については、世界銀行が、京都メカニズム（京都議定書に定められた国際間の排出権取引。詳細は後述。）による取引を含めて、毎年報告書を取りまとめている(22)。それによると、2005年の京都議定書の発効による京都メカニズムの取引の本格化とＥＵ域内排出権取引制度（ＥＵ－ＥＴＳ）の創設により市場は大きく拡大し、06年には取引量で二酸化炭素換算16億トン、取引額で300億ドルを超えている（第2-2-1表）。このうち、最大の規模を持つＥＵ－ＥＴＳからみていきたい。

コラム１：経済的手法の意義と類型

●排出権取引と環境税
　経済的メカニズムには、大きく分けて排出権取引と環境税（炭素税）とがある。環境税の場合、温室効果ガス（ＧＨＧ）の排出に課税するため、理論的には、税負担より少ない費用で排出削減が可能であれば、税を負担する企業や家計の判断により省エネや設備の効率化等により排出削減が行われることになり、限界的な削減費用が税率に一致するまで経済全体として排出削減が進むことが期待される。排出権取引の場合は、理論的には、排出権価格との比較で、より少ない費用で排出削減が可能であればそうした排出削減が行われる。その結果、配分された排出権より排出量を少なくすることができた経済主体は余剰となった排出権を販売する一方、排出権価格より安価な排出削減手段のみでは排出量を配分された排出権の枠内に収めきれない経済主体は排出権を購入することとなる。こうした排出権取引の過程を通じて排出権の価格が調整され、経済全体での排出量が配分された排出権に一致する段階まで排出削減が進み、その段階での排出削減に要する限界費用は排出権の価格に一致することが期待される。このように、いずれの制度においても、経済社会全体としては、税率又は排出権価格より排出削減費用が小さい手段で実施可能な排出削減策から実施され、それより費用が大きいものは実施されない。税率を引き上げたり、配分される排出枠を小さくしたりすれば、それだけ総排出量が削減される。こうしたメカニズムにより、理論的には、一定の排出削減を実施するための費用が、経済社会全体として最小化されることが期待される。
　ただし、両者の違いとしては、環境税の場合は、あらかじめ税率を定めるが、その結果どの程度の排出抑制が実現されるかの予測が困難なことが挙げられる。一方、排出権取引の場合は、総排出枠を定めれば（違反等がない限り）排出量をあらかじめ規定できるものの、排出権の取引価格は市場に委ねられるため予測が難しくなる。したがって、特定の排出削減目標の達成のためには、排出権取引の方が、確実性が高い手段となるが、排出枠が厳しい等の場合に、排出権価格が経済主体の予想を大きく上回る可能性を排除できない点に留意が必要である。

●排出権取引の種類やルール
　排出権取引については、さらに、表のような分類が可能である。まず、排出権取引の主体を石油等の採掘・輸入者等川上とするか、実際に燃料を使用する者等川下とするかで上流型と下流型に分かれる。本節でみる実際の制度はすべて下流型である。また、排出量の総量を枠として定めるか、排出削減事業等による削減量を排出権として認定するかで、キャップ・アンド・トレードとベースライン・アンド・クレジット型に分かれる。前者は、さらに、排出権の割当を無償で行うか有償で行うか、無償の場合、どのような方法で配分するかなどで分かれる。京都メカニズムのうちクリーン開発メカニズム（ＣＤＭ）等はベースライン・アンド・クレジット型に該当するが、ＥＵ域内排出権取引制度等各国・地域で実施又は検討されている制度の多くはキャップ・アンド・トレード型であり、排出権の多くが無償で配分されるものが多い。

１．各国に広がる排出権取引等の経済的メカニズム

（１）ＥＵ域内排出権取引制度(ＥＵ－ＥＴＳ)と各国の排出権取引制度

●05年からＥＵ25か国で導入
　ＥＵ－ＥＴＳは、ＥＵにおける温暖化対策の中心として、05年１月に導入された(第2-2-2表)。同制度の第１フェーズ(05～07年)では、ＣＯ_２のみを取引対象とし、25加盟国(23)で、エネルギー、鉄鋼、セラミック等の主要エネルギー集約産業に属する10,000超の施設を対象としている。これら施設のＣＯ_２排出量は、25か国の05年における総排出量の49％を占める(24)。第２フェーズ(08～12年)以降は、欧州委員会の承認を前提に加盟国の裁量でほかの業種やほかの温室効果ガス（ＧＨＧ）に適用を拡大することが可能であり、既にオランダは一酸化二窒素（Ｎ_２Ｏ）への拡大を決めている。

●国家配分計画（ＮＡＰ）による対象施設への割当
　加盟各国政府は、対象施設に対して年間排出枠を割り当てる国家配分計画（ＮＡＰ）を作成し、欧州委員会の承認を受けることとされており、この承認過程の中で各国の排出枠が決定される。また、加盟各国政府は、排出権の一部を有償の「オークション」で割り当てることも可能であり、その場合はまずオークションを行い、残りを無償で割り当てることとされている。これまでのところ、排出権のほとんどは無償で割り当てられている(25)。無償割当の方法については、ＥＵ－ＥＴＳ指令では定めがないが、多くの国で過去の排出実績に基づいて割当を決定する「グランドファザリング」によって実施されたと報告されている。また、施設ごとの排出権の割当や実際の排出量等は共同体独立登録簿（ＣＩＴＬ）で公開されている。
　実際の排出量が割り当てられた排出権を下回る施設は、余った排出権を売却することができる。一方、排出量が割当を超えると予想した施設は、排出量を削減するか排出権を購入しなければならない（違反の場合の罰則有り(26)。）。第１フェーズでは、一部の国が国全体で割当量以上に排出したものの、全体としては割当量以内に収まった(第2-2-3表)。また部門別でみても、エネルギー産業だけが割当量以上に排出したものの、全体としては割当量以内に収まった。こうしたことから、製造業等については国際競争に配意するなど、制度の円滑化な導入に配意して余裕のある配分が行われたと指摘されている。しかし、第２フェーズについては、第１フェーズの年間割当量比で11.8％削減、05年の排出実績比で5.9％削減された割当が行われている。これはこうした制度がない場合に予想される排出量に対して平均８～10％不足する可能性があるとの指摘(27)もあり、各施設に一段の排出削減を求めるものとなっている。

●価格等の推移
　具体的な取引には、仲介業者を通じた店頭市場取引と欧州気候取引所（ＥＣＸ）等の取引所における取引、直接相手と行う相対取引の３種類があり、06年の取引量でみると、約６割が店頭市場取引、約２割が取引所での取引、約２割が相対取引と指摘されている(28)。また、店頭市場と取引所での取引との間で大きな価格差はない模様である。店頭市場の価格の推移をみると、第１フェーズの排出権については、当初おおむね20～30ユーロ/二酸化炭素換算トンの幅での値動きであったが、06年５月に第１フェーズの排出枠が実際の排出量を大幅に上回っていることが判明し、価格が急落した(第2-2-4図） (29)。第２フェーズの排出権も既に売買されており、その価格も、同時期に低下したものの、その後は、第２フェーズの割当量が削減されることや第１フェーズからの排出権の持ち越し（バンキング）についての制限が課されることなどが明らかとなったこともあり、15～25ユーロ/二酸化炭素換算トンで推移している。

●これまでの評価
　ＥＵ－ＥＴＳは05年に開始された制度であり、現段階での厳密な評価は容易ではない。欧州委員会自身も制度検証の中で、第１フェーズを排出の監視等実務的な制度の実効性等についての貴重な学習期間と評価しているように、現時点ではなお試行錯誤も少なくない段階にあるとも考えられる。しかし、最近の取引量や価格の動向をみる限り相当に定着してきているとみることもできる。第１フェーズの割当が緩く、排出削減効果を疑問とする批判もあるが、この点については、排出権取引という人工的な制度の導入を円滑にした側面もあるとも考えられる。また、06年の調査では、65％の企業がＥＵ－ＥＴＳがあるので社内で排出削減活動を開始したと回答している(30)。排出権価格の推移等から、本制度の効果によるＣＯ_２排出の減少量（05年）を5,000万トンから２億トンの間と推計する実証研究もある(31)。このように、本制度の効果については、批判もあるが、肯定的な指摘が少なくない。なお、欧州委員会は、これまでの取組の検証を踏まえ、今後制度改善の提案を行うこととしている。

●先進各国に広がる排出権取引
　排出権取引導入の動きは、英国、ノルウェー、オーストラリア・アメリカ・カナダの州等にも広がりつつある（第2-2-5表及び「コラム２：先進各国の排出権取引の例」参照）。
　さらに、アメリカ議会でも上院を中心に温室効果ガス（以下「ＧＨＧ」という。）排出規制法案が複数提出されており、これらの法案では中長期の排出量削減目標を定めるとともに排出権取引制度の導入を規定しているものが多い（第2-2-6表） (32)。これらの法案では、排出枠の配分に当たり、オークションの活用を盛り込んでいるものが多いことが一つの特徴となっている。　なお、以上は、いずれも、一定の対象者に所有する排出権の範囲内に実際の排出量を抑制することを制度的に義務付け、排出権の過不足分を取引できるようにしている制度である。このほかにも、自主参加型の排出権取引制度として、03年から開始されたシカゴ気候取引所(33)（Chicago Climate Exchange, ＣＣＸ）や05年から開始された我が国の環境省自主参加型国内排出量取引制度(34)等がある。これらは参加が強制されるものではないが、企業の社会的責任（ＣＳＲ）等の観点から相当数の企業の自主的参加がみられる。

コラム２：先進各国の排出権取引の例

●英国
　英国は02年、世界で初めて国内全体のＧＨＧ削減を目的とした排出権取引制度（ＵＫ－ＥＴＳ）を開始した。この制度は06年まで実施され、政府と気候変動協定（ＣＣＡ）を締結し排出権取引に加わった企業に対しては気候変動税（一種の炭素税）を軽減することとし、税制と組み合わせたことが特徴である(35)。このほかに、政府からの奨励金と引替えに、ＧＨＧ排出量の削減目標を自主的に設定して排出権取引に参加する「直接参加者」として、英国で活動する33社の企業や団体が任意でこの制度に参加している(36)。これらの直接参加者は、06年までにＧＨＧ排出量を二酸化炭素換算でベースライン（98～2000年の３年間の平均排出量）より合計約720万トン（約29％）削減したと報告されている(37)。

●オーストラリア・ニューサウスウェールズ州
　オーストラリアは京都議定書を批准していないが、ニューサウスウェールズ州では、03年より電力小売事業者等を対象にＧＨＧ排出規制を独自に導入している。この制度の特徴は「ベンチマーク制度」を導入していることである。これは、州全体で排出量を07年までに90年比で一人当たり５％削減し2012年までその水準を維持するとの目標の下、各年のベンチマーク目標（一人当たり排出量）を定め、各事業者にはそのベンチマーク目標と電力市場のシェアに応じて排出枠を配分するものである(38)。

●アメリカ各州
　アメリカでも州レベルでの取組がみられる。その代表例は、北東部10州における地域温室効果ガス・イニシアティブ（Regional Greenhouse Gas Initiative, ＲＧＧＩ）である。この制度は、石炭、石油、ガスを燃料とする25Mw以上の発電施設を対象とし、最近年のＣＯ_２の排出実績に準じて設定した水準（年間1.21億トン）を09年～2015年の基準排出量（キャップ）とし、その後2019年までの４年間で基準排出量より10％削減することを目指す。電力部門以外のほかの排出削減プロジェクトによって削減した排出量を排出枠に算入できるオフセットも認められている。ＲＧＧＩは、この制度によりこの制度がなかった場合と比べて、2020年までには35％程度の排出量削減が可能としている。
　また、カリフォルニア州でも州全体のＧＨＧについて、2010年までに2000年レベルに、2020年までに90年レベルに、2050年までに90年レベルから80％削減するという目標の下、2012年からの排出権取引の導入に向けて検討を開始している。

●国際的な排出権取引市場の形成に向けての連携
　ＥＵ－ＥＴＳは、ほかの国・地域の排出権取引制度との連携を進めている。ＥＵ－ＥＴＳは、第２フェーズからは、ＥＵ域外国であるノルウェー(39)やアイスランド、リヒテンシュタインと、連携した排出権取引市場を形成することで合意している。また、07年10月にはＥＵ、ノルウェー、ニュージーランド、そしてアメリカとカナダの一部の州が、それぞれの排出権取引市場（創設予定も含む。前掲第2-2-5表参照)を連携させ国際的な市場を整備する「国際炭素取引協定(ＩＣＡＰ)」に調印した。こうした連携が行われれば、ＥＵ加盟の27か国に上記の各国を加え、州単位で参加する国も含めれば、日本以外の主要先進６か国を始めとする先進33か国の市場が統合されていくこととなる。
　ところで、ＥＵ－ＥＴＳでは、京都議定書で認められた国際間の排出権取引である京都メカニズムによる排出権の活用も認められており、既に一部の市場で取引されている。こうした連携を通じて排出権取引は途上国をも巻き込んだ市場を形成しつつある。そこで、次にＥＵ－ＥＴＳに次いで大きな「炭素市場」を形成している京都メカニズムについてみていきたい。

（２）各国の排出権取引市場とともに国際的な炭素市場を形成する京都メカニズム

●京都メカニズム
　「京都メカニズム」（第2-2-7図）は、温暖化対策の進展の度合いが国によって大きく異なり、途上国や市場経済移行国等では低コストで実施可能な排出削減の余地が大きいことに着目し、先進国等がそうした国と協力して排出削減事業を進めた場合には、その成果としての排出削減量を一種の排出権（クレジット）として獲得できるようにするものである。これにより、世界全体としては、先進国のみで排出削減を行う場合に比べて相対的に低コストでの排出削減が可能となる。
　このうち、規模的にみて中心となっている「クリーン開発メカニズム（ＣＤＭ）」は、先進国や市場経済移行国（附属書Ⅰ国）の事業者が途上国（附属書Ⅰ国以外の締約国）で行う排出削減（又は吸収増大。以下同じ。）事業に貢献した場合に、ＣＥＲ（Certified Emission Reduction）という排出権（クレジット）を獲得する制度である。京都メカニズムには、このほかに、附属書Ｉ国間で行うＧＨＧ排出削減事業による「共同実施（ＪＩ）」、附属書I国間で議定書で定められた排出枠の初期割当量を始め保有する排出権を取引する「排出量取引」もある。

●クリーン開発メカニズム（ＣＤＭ）を中心に排出権取引は拡大
　京都メカニズムに基づく排出権取引市場(40)は拡大している。前述の世界銀行の報告書(41)によると、05年から06年にかけ、取引量で二酸化炭素換算3.6億トンから4.9億トン（35.6％増）、取引額では27億ドルから54億ドル（99.5％増）に拡大した。このうち、取引量で05年、06年ともに９割以上をＣＤＭに基づくＣＥＲが占めている（前掲第2-2-1表）。また、排出削減事業から生じる一次ＣＥＲと、一次ＣＥＲの転売や仲介によって取引される二次ＣＥＲとに分けてみると、一次ＣＥＲの取引が主流となっている(42)。

●排出削減事業の投資国側では日本とヨーロッパ、事業受入国側は中国のシェアが大
　また、ＣＤＭ及びＪＩの排出削減事業に対する投資国別にみると、年によって大きな変動があるが、日本及びヨーロッパ（中でも英国）が大きなシェアを占めている(第2-2-8図)。また、ＣＤＭにおける事業受入国別にみると、05年以降は中国が６割以上のシェアを占めており、インドやブラジルが続く（第2-2-9図）。中国については、経済の高成長が続き大規模案件の潜在性が高いほか、ＣＤＭ事業の承認体制を整備(43)し、ＣＤＭを国家戦略として活用していく方針をとっていることなどから、高いシェアを占めていると考えられる。

●ほかの市場の価格動向や排出削減事業のリスクを反映した価格形成
　排出権価格の動向をみると、05年から06年にかけて価格帯が全般に上昇しているが、種類別に差がある（第2-2-10図）。二次ＣＥＲは、買主にとっては、排出削減量の保証や排出権の引渡し保証がつくことが多く、また、事業を自ら行わなくてもよいなどリスク負担が軽減されているため、一次ＣＥＲより高価格となっている。ＪＩに基づくＥＲＵについては、事業受入国における事業の承認体制が十分に整っていないなど買主が負担するリスクが高いと考えられており、一次ＣＥＲより低い価格で取引される傾向がみられる。
　また、京都メカニズムによる排出権は、前述のＥＵ－ＥＴＳでも活用可能なため、同市場の価格が参照され、京都メカニズムにおいて相対的に高価格な二次ＣＥＲも事業リスク等を反映して、ＥＵの排出権より一定程度低い水準になる傾向があると指摘されている(44)。
　このように、京都メカニズムの市場においては、ＥＵ－ＥＴＳ等各国・地域の排出権市場を念頭においた取引が行われており、京都メカニズムとＥＵ－ＥＴＳを軸とした国際的な排出権市場が形成されつつあるとみることができる。

　次に、スウェーデンを中心に各国で、温暖化対策のためのもう一つの経済的メカニズムとして導入された環境税についてみていきたい。

（３）ヨーロッパ各国の環境税

●90年代に北ヨーロッパ諸国中心に導入
　「環境関連税」をＯＥＣＤのように、エネルギーや汚染物質のみならず自動車等環境に関連する対象に課税する税と定義すれば、ＯＥＣＤ加盟30か国すべてで導入されており、合計で375程度ある。税収は国によってばらつきがあるが、ＧＤＰ比で平均２～2.5％程度（総税収の平均６～７％）程度である(45) （付図2-6参照）。特に、自動車燃料関係のものが各国で課せられており、税収の大半を占める（付図2-7参照）。こうした税制も省エネ促進等によりＧＨＧの排出を抑制する効果が大きいと考えられるが、ここでは、炭素含有量に比例して課税される「炭素税」等、温暖化対策を目的に広範な排出源を対象に導入されてきた税をみていきたい。
　炭素税は、フィンランドが90年に導入したのを始めとして、90年代前半、北ヨーロッパ諸国を中心に導入が進んだ。90年代後半から2000年代前半にかけては、ドイツ、フランス、英国、イタリア等も温暖化対策を念頭においた各種の環境関連税を導入した(第2-2-11表)。既存のエネルギー税体系等の相違もあって、課税対象や課税段階、軽減措置、税率等は国によって異なっている。以下、91年に炭素税を導入し、01年にグリーン税制改革を行ったスウェーデンの取組をみてみよう。

●業種間の税率に差が設けられたスウェーデンの炭素税
　スウェーデンは、91年の抜本的税制改革で、税制中立の下、所得税の税率引下げや課税ベースの拡大等とともに、単一税率の炭素税の導入を行い、同時に、既存のエネルギー税率を半分に引き下げた（炭素税と合算すると税率引上げとなった。）(46)。
　しかし、その後は、税率の変更等の制度改正が相次いでおり、93年には、業種別に炭素税の税率の差が設けられ、多くの業種で税率が引き上げられる一方、国際競争に配慮して製造業の税率はほかの業種の25％に軽減(47)され、さらにエネルギー税も免除された。この結果、製造業の炭素税・エネルギー税合計の税負担は、ほかの業種の16～20％程度となった。ただし、97年には、製造業の炭素税の税率が、ほかの業種の50％に引き上げられた。また、01年以降は、より環境を重視するグリーン税制改革の一環として、所得税や社会保障費を減税する一方、炭素税を段階的に増税しており(48)、炭素税収は122億スウェーデン・クローナ（SEK）（2000年ＧＤＰ比0.5％）から265億SEK（04年同1.0％）へ増加した（第2-2-12図）。
　スウェーデンでは、このように年によって変化はあるものの、93年以降は、国際競争力への配慮から、家計部門と産業部門、産業内でも業種により税率が細分化され、製造業や電気・ガス・水道等のエネルギー多消費産業では負担が軽減されている。また、ほかの北ヨーロッパ諸国の炭素税についても同様の傾向がみられる（第2-2-13図）。温暖化対策としての炭素税等の環境税は、削減費用の少ない排出抑制手段から順に実施されることにより経済社会全体で排出削減の費用が最小化されることを狙うものであるため、そうした理念を忠実に体現すれば、部門・業種の如何を問わず排出量に応じた単一の税率が採用されることとなる。しかし、各国で採用されている制度では、本来炭素含有量に応じて課税する炭素税についても単一税率は採用されておらず、各種エネルギー税の組合せに近い性格を有していることは留意すべきであろう。

●排出削減効果
　炭素税を含めこうした各種環境税、エネルギー税制は、ＣＯ_２の排出やエネルギーの使用に課税するものであるため、需要の価格弾力性に応じた排出削減効果を持つとことが期待される。スウェーデンの炭素税による排出削減の効果についても、実証研究では肯定的な見解が多い（第2-2-14表）。例えば、87年から94年にかけて、非輸送部門のＣＯ_２排出量が約19％減少したが、そのうち、６割が税の効果だと指摘されている。また、93年の炭素税増税前後で、熱供給業ではバイオ燃料との価格差から化石燃料のシェアが36％から30％に低下したことや、93年に税負担が軽減された製造業では排出量が増加したことなどが指摘されている。
　また、ＯＥＣＤも、税改正の効果が発現するには長期を要するとしつつも、スウェーデンにおける01年からのグリーン税制改革により、2010年までにＧＨＧの15～20％を減少させることができるとしている(49)。

●長期と短期で異なるコストに対する弾力性
　他方、エネルギー需要は一般的に価格の変化に対する反応が小さく、また、エネルギー価格の変動に比べれば税額は相対的に小さいので、税制による効果は小さい、との見方もある。しかし、価格が１％変化した場合に何％エネルギー需要が変化するかを示す価格弾性値について各種の実証研究をみると、短期的にはそれほど大きくないが、長期的には、設備や機器の入れ替えや生産様式・行動様式の変化等も見込まれるのでかなり大きい（弾性値が１に近づく又は超える）との指摘が多い（第2-2-15表）。また、我が国についても、部門によって異なるが長期的な価格弾性値は短期より相当に大きいことが指摘されている（第2-2-16表）。こうしたことから、環境税は、一般的に、長期では相当の排出削減効果を有すると考えられる。

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