日本についても今後は蓄積されてきた社会資本ストックの耐用年数の経過に伴い,21世紀初頭には交通通信分野を含め大量の更新需要の発生が予想される。さらに,社会のニーズの変化やそれに適合した技術革新の進展によっては更新時期が早まったり,その需要が増大する可能性もあろう。また,もともと社会資本の更新はそのサービスの公共性,依存度から,その利用の停止が難しい面があること等も考慮すると,社会資本の良好な維持管理を継続させていくためには,予め更新を十分念頭においた社会資本整備を行っていくとともに,更新時期を的確に判断し効率的な更新を行っていく必要がある。

このように,「公共投資基本計画」を着実に推進していく中で,交通通信分野を含めた社会資本整備は市場経済の「器」を整え,経済の長期的な発展の基礎固めを行っていくためにも重要であるといえる。

4. 情報の生産者・供給者,コーディネイターとしての政府の役割

これまでみてきた政府の役割は程度の差はあれ,法律や具体的な経済手段(補助金,税制等)に基づいた介入を扱ってきた。このような役割を仮に「ハードな役割」と呼ぶとすると,その一方で,直接的な拘束力はないものの,企業や消費者の行動に影響を与えるような政策が考えられ,これを「ソフトな役割」と呼ぶことにしよう。ここで念頭においているのは,例えば,経済審議会における「経済計画」であり,産業構造審議会の「ビジョン」である。これらは,将来の望ましくかつ実現可能な経済社会の姿,または,産業構造の姿や政策課題を示すことにより,市場経済メカニズムに委ねつつも,望ましい経済社会,産業構造への調整が円滑に図られることを意図したものと言える。また,警告や助言を中心とした独占禁止法の運用の仕方も実際には多分に「ソフトな役割」の色彩が強いといえる。

現実の経済では,消費者や企業といった個々の経済主体は合理的に行動しても,お互いの間で情報の交換や意思の疎通が十分でないため,非効率性が発生し,それぞれの利益,ひいては,社会全体の厚生が低くなってしまう場合がある(「囚人のジレンマ」のケース)。この場合,第三者が仲介して適切な情報を提供し,シグナルを発信すれば,それが民間各層でのコンセンサス作りに役立ち,各民間経済主体がお互いの厚生をも考慮に入れて行動することを助け,経済全体の厚生が高まる場合がある。例えば,需要が弱くなってくると,各企業は投資を行うインセンティブが薄れ,それが更に需要の落ち込みを生む場合がある。しかし,政府が政策的な手当てを行うシグナルを送れば,企業は投資を行い,経済全体の厚生を高める場合もあろう。つまり,政策自体よりは,シグナル等を通じた政府のコミットメント,政府への信頼性が重要な役割を果たしているのである(アナウンスメント効果)。日本の場合,公務員自体がほとんど生え抜き採用され各省庁の政策には継続性があり,政権が代わると官僚の多くが入れ代わり,政策決定においても議会や州・地方政府の権限が強いといわれるアメリカとは対照的である。日本の場合,この継続性が政府への信頼性を高めることにより,「ソフトな役割」を果たし,政府と民間の間の情報の偏在の問題を解決し,より効率的な政策を行うことを可能にしてきたと考えられる。

「ソフトな役割」は上記の「経済計画」や「ビジョン」以外にも,通達等を通じたいわゆる「行政指導」も含むと考えられ,これらは上記のような政府と民間の関係を前提に政策の柔軟性を高める効果もあったと考えられる。しかしながら,ルール依存型ともいえるアメリカの規制に対し,日本の行政指導等を中心とした関係依存型の規制等は第三者からみれば不透明な側面もあり,また,政府と特定の民間の情報面の効率性を高め,意志疎通がうまくいっても,その関係が外からみてブラック・ボックスになってしまえば,政府と民間の馴れ合い,癒着がおこる可能性が大きい。この場合,上記の政府への信頼性は損なわれ,アナウンスメント効果も働きにくくなることに留意する必要がある。このため,特に行政指導については,臨時行政改革推進審議会の「公正,透明な行政手続,法制の整備に関する答申」(91年12月)に示されているように,その目的,内容,責任者等を明らかにして行うという明確化原則の下,行政指導の透明性,明確性の確保を図ることが重要である。

以上,政府の「ソフトな役割」は日本経済の効率性を高めてきたが,一方で,それが常に第三者に対しても透明性の高いものであるように十分注意が払われるべきであろう。

5. 「産業政策」

以上の各セクションでは,市場の失敗とそれに対する政府の対応のあり方をみてきたが,ここでは,これまで諸外国から日本の経済的成功の原動力として注目されてきている,戦後の日本の「産業政策」についてより広い観点から概観してみる。「産業政策」について確立した定義は存在しないが,一般的に,次のように説明できる。すなわち,産業活動はもとより自由競争が基本であるが,市場メカニズムに任せたままで政策的に望ましい状況に到達できない場合や,産業の活力を積極的に引き出す必要がある場合に,望ましい方向に誘導するために,政府が直接的・間接的に産業活動に対して行う各種の政策が総称して「産業政策」と呼ばれるのである。「産業政策」を類型化すると,①産業構造政策,②産業組織政策,③産業立地政策,④技術開発政策,⑤エネルギー政策,⑥流通政策,⑦中小企業政策,⑧通商政策などがある。現在の産業政策は,ビジョンの提示等に代表される間接的・誘導的な政策体系を基本としているが,これまでの日本の産業政策は,その時々の経済の発展段階や国際社会における日本の経済的地位等を踏まえ,その手法を柔軟に変化させながら,その時代の課題に積極的に応えてきた。

以下,戦後の産業政策の歴史を簡単に振り返ってみる。

(1) 復興期(1945～50年代)

(傾斜生産方式)

第二次世界大戦後の経済復興期においては,産業の復興により経済自立基盤を確立することが課題であった。そのため,原材料,外貨等の限られた資源を石炭,鉄鋼といった基幹産業に重点的に分配する「傾斜生産方式」を採用した。

(企業合理化)

次に,50年代においてはドッジラインによるデフレ等に対処するため,「企業合理化」を積極的に促進することになった。企業合理化においては,かつての傾斜生産方式が,石炭業,鉄鋼業に属する企業であればその能率いかんにかかわらず,全ての企業を政府支援の対象としていたのに対し,同一産業内でも能率や生産コストの良好な企業に資産,資材を集中し,国際競争力に耐えうる企業の育成を狙ったものである。これを受けて,この時期,多くの企業が合理化のための設備投資に乗り出すことになった。

(2) 高度成長期(60～70年)

(重化学工業化)

高度成長の時代であった60年代においては,乗用車,石油化学,機械,電子機器などの代表的な重化学工業に関し,法律や閣議決定により保護育成する方針が打ち出され,各種の事業特別措置法が制定,施行された。しかし,激化する国際競争の下で,経済成長を支えていくためには個別の対応だけではなく,さらに積極的に主導するための理論を打ち出すことが求められた。

これを受けて,産業構造調査会により63年に産業構造の長期ビジョンが初めて策定され,国際収支制約の天井を引き上げ,高い経済成長を実現するための方策として「産業構造の重化学工業化」が提唱された。この答申は「60年代ビジョン」と呼ばれ,これ以降10年ごとに産業政策のビジョンが作られることとなる。

産業界でも,重要技術を海外から導入し,設備投資を積極的に推進し,鉄鋼,石油化学,機械産業などの重化学工業が目覚ましい成長をみせた。政策的にも,重化学工業に対して,日本開発銀行による優先的資金供給,特別償却等の税制措置等の支援策が講じられ,大いに成果をあげた。

(国際競争力の強化と貿易の自由化)

さらに,60年代前半に産業政策に課せられたもう一つの要請は,国際競争力の強化である。政府は,将来予定されていたIMF8条国への移行,OECDへの参加に備えるために貿易の自由化は不可避と判断し,60年6月,「貿易・為替自由化計画大綱」を決定,3年間で自由化率を40％から80％にすることを約束した。

おおむね60年代までは,多くの品目における輸入制限や輸出振興のための税制措置等が講じられていたが,例えば,普通鋼については61年に,カラーテレビについては64年に,乗用車についても65年にはそれぞれ輸入制限を撤廃し,税制面からの輸出振興措置であった輸出所得控除制度についても64年には廃止するなど,70年頃までには保護的な産業政策は終了した。

(産業政策の手法と変化)

以上のように,戦後から高度成長期の初期にかけては,重要産業に対する政策金融,税制措置等の直接的な政策措置が積極的に講じられてきたが,その後は,そうした直接的な支援措置は少なくなり,代わって,ビジョンの提示に代表される間接的・誘導的な政策手段の重要性が増大してきている。また,政策金融・政策税制についても,呼び水効果という観点から,特に必要がある場合に限り限定的に講じられている。

(3) 質的充実期(71年以降)

(知識集約化)

続く70年代は石油危機等の外的要因もあって日本経済が安定成長へ移行するに伴い産業構造も様々な変革を求められることになった。

こうした状況の中で,産業構造審議会は,71年5月に,「70年代ビジョン」を発表した。このビジョンは,重化学工業から新たに「知識集約化」を進めていく必要があると結論づけた。知識集約型産業の例として研究開発集約産業,高度組立産業,ファッション産業,情報処理産業をあげ,これらに属する産業が具体的に例示された。「知識集約化」の緊急性は石油危機以降一層高まり,70年代後半には大企業,中小企業を問わず広く普及するようになった。

政策的には,IC・コンピュータ等先端技術産業に対する金融上,税制上の支援措置,新エネルギー・省エネルギー技術開発の推進等を図り,公害規制に関しても積極的に取り組んだ。

(創造的知識集約化)

80年代のビジョンの基本理念は,「創造的知識集約化」であった。本ビジョンは,基本的には70年代ビジョンの理念を継承しているものの,今後は,導入技術ではなく,自主的な技術開発が重要であるという考え方から,「創造的」知識集約化を提唱し,あらゆる産業において,知識集約化を積極的に進めるべきとした。

70年代ビジョンと基本的な相違点は,60年代や70年代ビジョンでは,ある一定の基準のもとに将来伸ばすべき産業分野を示し,それへの投資を誘導することを狙ったのに対し,80年代ビジョンでは,特定の産業を選びだすことはせず,むしろ鉄鋼や化学,繊維なども含め,全ての産業がその内部で知識集約化を進めるべきことを提案したところにあった。

政策的には,次世代革新技術,代替エネルギー技術などの大規模プロジェクトにおける技術開発の推進,技術先端的産業の高度化を推進するための金融・税制措置などを講じた。さらに,国際競争力を失った産業の円滑な縮小の推進等も提唱した。

(基礎素材産業対策の推進)

そのような中で80年代の前半の重要課題の一つは,第2次石油危機により構造的困難に直面した産業の縮小と活性化であった。このため,83年に特定産業構造改善臨時措置法(「産構法」)が5年間の時限措置で制定され,石油化学など基礎素材産業を中心とした業種に対し,設備処理,事業提携,活性化設備投資,技術開発などに関する支援措置が講じられた。

(国際協調型産業構造の構築)

80年代の中葉は,急激かつ大幅な円レートの高騰及びその後の円高の定着,大幅な対外不均衡の継続等を背景に,内需を中心とした国際協調型の産業構造への転換の必要性が強く認識されるに至った。

こうした中で国際協調型産業構造への転換を円滑に進めることを目的として,87年4月に「産業構造転換円滑化臨時措置法」が制定されている(96年までの時限措置)。これは,市場メカニズムをより重視するとともに,地域の活性化を大きな柱とし,①過剰設備の処理,事業転換・新分野の進出,及び②疲弊した地域における活性化のための支援措置を講じるものである。

(90年代の産業政策)

90年7月に策定された90年代ビジョンの中で,90年代の産業政策に係るものについては,市場メカニズムが適正に働くための環境条件の整備という従来の基本路線を維持しつつ,①国民生活の重視,②経済効率から経済・社会効率へ,③国際的調和を目指した産業活動の確立,④長期的発展基盤の整備という視点に立って推進していくこととされている。

以上のように,戦後の日本の産業政策においては,日本の国際社会での位置付け,産業の発展段階等を踏まえ,その時々の政策課題の解決に向けて,その目標,手法を柔軟に変化させてきているが,自由主義経済の下で民間企業の自由な企業家精神と活力を基本としつつ,市場メカニズムが適正に働くための環境条件を整備するということが基本理念として一貫されてきた。戦後の日本の経済発展に産業政策が一定の寄与をなしたと評価されているが,成功の要因としては,このような基本的考え方があったことを銘記すべきであろう。

(4) 他の諸国の「産業政策」―フランスとアメリカの例

フランスでは60年代から,国家主導の下で,世界市場でアメリカ等の企業と競争できる「国家的チャンピオン」と呼ばれる企業を育成するため,企業の合併,国産製品の購買の奨励を行ってきた。80年代以降は「産業政策」が研究開発に重点を移しつつあるものの,社会主義政権の下で企業の国有化を大幅に進めた時期(81～84年)もあり,フランスは強い中央集権的政治体制下で欧米諸国の中でも最もはっきりした形で政府の主導による「産業政策」が行われてきたといえる。研究開発費の政府使用の割合をみても他の先進諸国に比較して高い水準(26.4％,83年度)を示している( 第3-6-10図① )。