昭和48年年次経済報告インフレなき福祉をめざして参考資料 8. 財政

昭和48年

年次経済報告

インフレなき福祉をめざして

昭和48年8月10日

経済企画庁

46年度から47年度にかけての財政金融政策の課題は,3つのギャップ,すなわち,需給ギャップ,国際収支ギャップおよび福祉ギャップを同時に解消することであつた。この課題を達成するために財政においては一連の拡大政策がとられ,金融においては大幅な緩和政策が遂行された。

これらの財政金融政策がその後どのような成果をあげたかをふり返つてみると,まず,景気については,需要の回復により需給ギャップは解消し,48年に入る頃は景気過熱の段階にいたつている。つぎに国際収支の推移をみると,47年秋以降は国内景気の上昇に伴つて輸人が急増し,また長期資本の流出も大幅となつた。このため,48年に入ると基礎収支は赤字に転じ,大幅な対外不均衡は是正されることとなつた。また,福祉の充実については,社会資本整備と社会保障充実のために多額の財政支出が予算化され,福祉ギャップを縮小させる努力がなされた。

しかしながら,3つのギャップの解消をめざした財政金融政策の運営は,他方で卸売物価,消費者物価の上昇率がともに前年同月比で11％を越えるような物価の高騰をひきおこす大きな要因となつた。当初は予期しなかつたような景気の過熱と物価の高騰が結果として生じたことは,内外の経済情勢が大きく変化するなかでの経済運営がいかにむずかしいかをあらためて教えるものであつた。こうした事態を招くこととなつた原因を反省してみるとつぎの2つのことが指摘できる。第1は財政支出拡大に伴い,民間経済活動が予想以上のテンポで拡大したことである。第2は国際収支の均衡回復手段として,総需要政策を重視したことである。47年度から48年度にかけてとられた財政金融政策の具体的内容については第3節でみることとして,次節では,財政金融政策の概略をその時々の情勢判断とその後の経済情勢の推移との関連でふりかえつてみよう( 第8-1表 , 第8-2図 )。

47年度から48年度にかけての財政金融政策をその背景にある経済情勢の推移に対応させて振返つてみよう。

第1の時期は,46年末から47年夏までであり,わが国経済は長期不況から回復に向つたものの,その速度は遅く,国際収支の黒字もあまり縮小しなかつた。この時期の財政金融政策は,積極的な需要喚起によつて前述の3つのギャップを縮小させようとして展開された。

すなわち,46年度補正予算が46年11月に成立した当時は,企業の減産強化や新規雇用抑制などの動きが広がる一方,製造業の設備投資意欲は後退し景気は低迷を続けていた。また,輸出成約は一時急減したのちややもち直しをみせたものの輸出の増勢は鈍化した。その後,12月末に円は米ドルに対して16.88％切上げられることとなり,年末から年始にかけては不況の克服と新事態への対処が政策運営の課題とされた。12月末には公定歩合が0.5％引下げられ,47年1月に閣議決定された47年度予算(一般会計規模11兆4,676億円,前年度当初予算比21.8％増)と財政投融資計画(5兆6,350億円,同31.6％増)は積極的かつ大型に編成された。年初から3月頃にかけての経済情勢をみると,設備投資,個人消費の基調はなお弱かつたものの,公共投資拡大の効果がしだいに浸透するなかで,46年末まで下落を続けてきた卸売物価は2月から微騰に転じた。

47年度は1ヵ月の暫定予算で始まつた。その後,景気はゆるやかな回復過程にあつたが,国際収支の黒字幅はなお大きかつた。このような情勢を踏まえて,政府は5月に公共事業等の施行促進を図ることを決定し,また対外経済緊急対策7項目を決定した。これを受けて,6月から7月にかけて公定歩合と預貯金金利の引下げが行なわれた。この間の景気動向をみると,国内需要を中心として回復に堅調さが加わりつつあり,卸売物価は漸騰に転じたが,国際収支はいぜん大幅な黒字を続けた。このような情勢のなかで8月に財政投融資計画の第1次追加が決定された。

第2の時期は,47年秋から年末にかけてであり,景気が拡大するなかで卸売物価の上昇が強まつたものの,国際収支は輸入が増加したにもかかわらず黒字幅は縮小しなかつた。こうしたなかで,10月に社会資本の整備と国際収支の黒字縮小を目指して補正予算(一般会計補正額6,513億円)と財政投融資計画の第2次追加が閣議決定された。金融面についても緩和を維持する政策が続けられた。

第3の時期は48年に入つてからあとの時期であり,国際収支は輸入の急増と長期資本の大幅流出により不均衡が解消されることとなつたが,景気は過熱段階にいたり,卸売物価,消費者物価とも異常な高騰を示した。このため,金融政策を中心にしだいに総需要を抑制する方向に政策運営がなされた。

まず,1月には国民福祉の向上,国際収支の均衡などを目的とした大型の48年度予算(一般会計規模14兆2,840億円,前年度当初予算比24.6％増)と財政投融資計画(6兆9,248億円,同28.3％増)が閣議決定された。他方,金融政策の面では預金準備率の引上げが決定されるとともに金融機関貸出に対する窓口指導が行なわれることとなつた。その後,2月には国際通貨危機収拾の一環としてわが国は変動相場制に移行することとなつた。3月にはこれに対処するため緊急中小企業対策が決定され,その一環として財政投融資計画の第3次追加が行なわれた。

48年度は11日間の暫定予算で出発したが,物価高騰を抑制する見地から,5月には公共事業等の施行時期の年度内調整が決定された。また,金融引締め政策も一層強化され,3月に預金準備率の再引上げ,4月に公定歩合(0.75％)と預貯金金利の引上げが行なわれたあと,5月には公定歩合の再引上げ(0.5％),預金準備率の第3次引上げが行なわれた。7月に入ると公共事業等の施行時期についての調整措置がさらに強化されるとともに,公定歩合の第3次引上げ(0.5％)と預貯金金利の引上げが行なわれた。

47年度の当初予算は,景気対策の観点からみると次のような特色を有していた。第1は財政規模が景気回復を目指して積極的であつたことである。一般会計予算の前年度当初予算比伸び率は21.8％と過去10年間で最高の伸びとなり,財政投融資計画の規模も前年度当初計画比で31.6％という高い伸びとされた( 第8-3表 )。第2は,今後の経済情勢の変化に機動的に対処できるように,大幅な弾力条項がつけられたことである。

景気回復と国民福祉の向上に最重点がおかれた47年度当初予算において,歳出予算は,次のような諸点に特色がみられた( 第8-4表 )。

第1に,公共投資が積極的に拡大され,とくに,上下水道,住宅,公園等の生活環境施設の整備に重点がおかれた。( 第8-5表 )。また,財政投融資計画においても,住宅関係融資33.1％増,生活環境整備関係52.1％増とされるなど福祉充実に重点的な配慮がなされた( 第8-6表 )。

第2は,社会保障の充実が図られたことである。例えば,48年1月から70才以上の老人の医療が無料化されることとなつた。

また,老令福祉年金が月額2,300円から3,300円へ引上げられ,所得制限も緩和された。

その他,公害対策の強化,物価安定の推進,沖繩の復帰対策,地方財政対策等が行なわれた。

一般会計の歳入予算は,租税,印紙収入の伸びが低いことと,公債金収入のウエイトが非常に高くなつたことに大きな特色があつた( 第8-7表 )。

まず,租税についてみると,所得税,相続税はひき続き高い伸びを示すものと見込まれたが,景気停滞等を反映して,法人税,関税は前年度当初予算より減少するものと見込まれた。また,47年度の税制改正の特色としては,①46年度補正予算によつて所得税の年内減税が行なわれたこともあつて,大きな減税は行なわれなかつたこと,②輸出振興税制を大幅に整理縮小するなど租税特別措置の整理合理化が行なわれたこと,があげられる。

つぎに公債についてみると,41年度に本格的な公債政策が導入されたが,その後公債依存度は遂次引下げられてきた。しかし,46年度補正予算での国債増発に続き,47年度予算においては多額の国債発行が計上され,公債依存度は17.0％となつた( 第8-8表 )。

地方財政計画の歳出面の特色としては,まず,投資的経費の伸びが前年度計画比25.7％と高く,なかでも国庫補助負担金を伴う公共事業費が大きく増加した。また,国庫補助負担金等を伴う一般行政経費も高い増加率を示した。

第1に,一般財源(地方税,地方交付税,地方譲与税)のうち,地方税の伸びは景気の停滞,減税等から前年度比7.7％増と著しく低水準に止まるものと見込まれた。このため,交付税は国の特別措置を含め同21.9％増となつたものの,歳入総額に占める一般財源の比率は46年度の64.2％から47年度には59.8％へと低下した。

第2に,地方債の起債高が前年度比2倍強とされ,歳入全体に占めるウエイトも前年度の4.6％から8.0％へと高まつた( 第8-9表 )。

景気の速やかな回復を図るため,公共事業等の事業施行を促進することが5月2日に閣議決定された。事業施行の促進対象は,一般会計,特別会計,政府関係機関等における公共投資関係の事業5兆2,862億円で,上期末における契約進捗目標率は全体で72.4％とされた。この目標値は通常の年度の実績値に比しかなり高い数値であつたが,その実績をみると73.9％と目標値を上回つた。

景気が上昇局面に入つてから編成された47年度補正予算は, 第8-10表に示されるような内容のものであつたが,従来の補正予算と比較した場合,以下のような特色があつた。

47年8月8日に編成された財政投融資計画第1次追加は,新内閣が公約した社会福祉充実を具体化するためにとられた最初の措置であつた。総額は2,668億円(事業規模は3,576億円)で,その内容をみると,①上下水道や厚生福祉施設等の整備のための地方債を資金運用部で引受ける。②住宅公庫向けの融資をふやす等,生活関連の支出に重点がおかれた。

また,47年10月20日に補正予算と関連して決定された財投第2次追加は,総額5,030億円(事業規模5,056億円)であつた。その内訳は,地方公共団体,国鉄,政府関係中小企業金融機関等への融資が中心となつていた。

わが国は48年2月13日から変動相場制に移行したが,政府は「国際通貨情勢の変化に伴う緊急中小企業対策」の一環として,3月14日に財投の第3次追加を決定した。追加の内容は,政府関係中小企業金融3機関から輸出関連中小企業に対して緊急融資を行なうための資金を併給することであつた( 第8-11表 )。

48年度予算は,わが国経済の国内均衡と対外均衡の調和を図りつつ,長期的視野のもとに,国民福祉の向上に努めるという基本方針のもとに編成された。

48年度予算の特色をみると第1は,財政規模が主として福祉充実の目的から大幅に拡大されたことである。景気上昇下でこのような積極的な予算を編成したのは始めてであり,資源配分を是正するための大胆な試みであつたといえる。一般会計予算規模は,14兆2,840億円,前年度当初予算比24.6％増と前年度に引続き高い伸びとなつた。また財政投融資計画も6兆9,248億円,前年度当初計画比28.3％増とかなり高い伸びとなつている( 第8-3表 )。

第2は,従来,公債政策は,主として景気調整政策の観点から運営されてきたが,48年度予算においては,これと同時に,民間資金を吸収しつつ社会資本を一層充実し,公私両部門間の資源配分の是正を図るためにも,これを活用する必要があるとの考えから2兆3,400億円にのぼる国債発行が予定されたことである( 第8-7表 )。なお,公債依存度は47年度(当初予算)の17.0％から16.4％になつた。また政府保証債の発行額も前年度の4,000億円から4,500億円へ増額された。

第3は,税制改正による負担の軽減,合理化が行なわれたことである( 第8-12表 )。すなわち,中小所得者等の税負担の軽減を重点に所得税,住民税,相続税の減税が行なわれるとともに,消費構造の変化に即応した物品税の軽減合理化,産業関連の租税特別措置の改廃,有価証券取引税の税率引上げ等が実施された。また,事業主報酬制度が創設されるとともに,法人の土地譲渡益に対する重課を主な内容とする土地税制の改正が行なわれた。

第4は,つぎのような重要施策に前進がみられたことである。

国土を総合的に開発し,豊かな住みよい社会を建設するため,新機構を設置するとともに,新たに策定された経済社会基本計画に沿つて,生活環境施設,基幹的交通手段の整備等各種社会資本の整備,工業の再配置などに重点をおいて公共投資の増加が図られることとなつた。まず,一般会計公共事業関係費については,2兆8,408億円(前年度当初予算比32.2％増)と大幅に増額され住宅,下水道,公園等生活環境施設整備に重点が置かれた。また財政投融資計画においても,住宅,生活環境整備,厚生福祉施設を中心に同様の措置が講じられた( 第8-6表 )。

まず,年金については厚生年金額の引上げ(月額2万円→5万円),拠出制国民年金額の引上げ(夫婦で月額2万円→5万円)および老令福祉年金額の引上げ(月額3,300円→5,000円)が行なわれるとともに,消費者物価の上昇率が5％を越える場合には物価スライド制が導入されることとなつた。また,老人医療無料化の拡充等老人対策が推進されたほか,難病・奇病対策の拡充,身障者対策,生活保護対策などにも前進がみられた( 第8-13表 )。

このほか,引続き物価対策の拡充,環境保全対策の強化,農林漁業及び中小企業の近代化,文教科学技術の振興および経済協力等の強化などに努力が払われることとなつた。

また,地方財政計画においても,国と同一の基調のもとに,住民福祉の充実向上を図ることとされた。すなわち,住宅,生活環境施設整備を中心に公共事業費が高い伸びを示し,老人保護費,児童保護費を中心に社会保障関係の支出金もかなりの増加となつた。この結果,地方財政計画支出額は14兆5,510億円,前年度当初計画比23.8％増となつている。

48年に入つて経済が全面的に急速な拡大を続け,物価の騰勢も著しく高いことにかんがみ,4月13日に公共事業等の施行時期について調整を図ることが決定された。この結果5月8日には公共事業等の上期末における目標契約進捗率を59.6％と抑制気味に見込むなど,景気浮揚が意図された46,47年度とは反対方向の施行時期調整が行なわれることとなつた。なお,7月3日にこの調整措置はさらに強化された(上期末の目標契約進捗率を55.8％と見込む)。

次に,46年度から47年度にかけてとられた具体的な財政政策が経済動向に及ぼした効果をマクロとミクロの両面で検討してみよう。

48年に入つて,激しい物価上昇と景気過熱をひきおこすにいたつた原因の1つは,拡大的財政政策の効果が過少評価されていたことにあると考えられる。まず過少評価が生じることとなつた原因をふり返つてみると,次の2つのことが指摘されるであろう。

第1は,景気刺激政策が長期間とられたことである。すなわち,従来の財政運営においては,不況対策として財政拡大を行なつた場合,民間需要が上向いてくると,財政支出は相対的に後退したが,今回は景気が上昇過程に入つた後でも財政の積極的拡大が行なわれた( 第8-14図 )。このように長期にわたつて積極的な財政拡大政策が行なわれたのは,さきに述べたように3つのギャップを解消する戦略的な手段として財政支出が位置づけられたからである。しかし,この新しい型の財政運営は,従来の経験に基づいて予想された以上に景気浮揚効果をもつこととなつた。

第2は,47年夏頃までは実質ベースでの輸出が伸び悩み,また在庫投資の回復が遅れたため,一連の財政拡大政策が経済に与える効果は,実際以上に小さく感じられたことである。

ここで,当庁のパイロットモデルを使つて,財政政策の効果を量的に把握してみよう。もつとも,計量モデルは過去における経済動向に基づいて作成されたものであるので,内外における経済環境が大きく変化した今日の経済について正確な情報を提供するものではない。しかし,財政政策の効果については,大体の目やすを与えると考えてよいであろう。

46年度補正予算の編成以後,公共投資の拡大を中心に財政支出は著しい増加を示したが,こうした公共投資の拡大の効果をみたものが第8-15図である。これからわかることは,46,47,48年度と後年度ほど公共投資は過去の趨勢を上回つて拡大してきており,その乗数効果を考慮した政策効果も後年度になつて著しく大きくなつていることがわかる。すなわち,公共投質の効果は初期の直接効果が最も大きいが,2年程度にわたつて波及的拡大効果をもつている。こうした政策効果浸透までのタイム・ラグは公共投資追加当時の効果を過少に評価させ,48年にはいつてからは逆に効果を著しく強く認識させることとなつた。

公共投資の波及効果は,すべての支出項目にわたつて生ずるものであるが,この効果は民間設備投資,在庫投資において強くあらわれる。とくに,民間設備投資は半年から1年程度の時間の遅れをもつて拡大してくることが注目される。

つぎに,こうした公共投資の拡大が物価面にあたえる影響をみると,公共投資の効果が強く感じられるようになつた47年下期に入つてからは,民間設備投資も相当速い速度で拡大しはじめ,47年秋頃からはつぎに詳しくみるように木材等を中心に建設資材の卸売物価指数は急騰をはじめた。こうした物価上昇は,海外の物価上昇の波及等の要因もあり公共投資の拡大のみによつて引き起されたものでないことはもちろんであるが,公共投資の拡大と,その波及効果を含めた総需要の著しい拡大は,需給ギャップの縮小と木材,セメント等を中心にした建設資材の需要増加を通じてかなり価格を上昇させる方向に作用したと考えられる。

一方,国際収支面についての影響をみると,国内需要を拡大させることによつて輸入が増大したほか,輸出ドライブを抑え,黒字幅の拡大をかなり抑制する効果をもつていた。

つぎに公共投資拡大の効果を公共投資関連製品の需給および価格動向の観点からみてみよう。

第8-16図にみるように公共工事の着工は,47年4～6月に暫定予算の影響等から若干の落込みをみせたほかは,46年度以降いつかんして増加を続けており,47年1～3月以降とくにその拡大が著しい。こうしたなかで,建設関連資材の出荷は46年4～6月以降増加の一途を辿つており,47年度に入つてからの増加が著しい。一方,建設資材の在庫率指数の動きをみると,45年初から46年4～6月まで上昇したあと,出荷の増加から横ばいに転じ,47年に入つて以来急速に低下した。このように,公共投資拡大による効果は,47年に入つてはつきりとあらわれ,公共投資の増加が続くなかで建設関連資材の出荷の伸びが高まる一方,在庫率が大きく低下した。47年下期に入ると経済が全面的に拡大し,民間投資が増勢を高めたためにこのような傾向は一層促進された。こらした需給動向を反映して47年秋以降建設材料卸売物価指数は急騰した。とくに,48年に入つてからは公共投資が高い増勢を続ける一方,民間投資も一段と高い伸びを示したため,ほとんどすべての品目の価格は一斉に高騰することとなつた。

マクロモデルによる分析とミクロ的にみた分析を合わせて考えると次のようなことがいえるであろう。

すなわち公共投資に直接必要な投入要素は比較的種類が限られているが,このうち鉄鋼等の大量生産型資材は,供給の弾力性が大きいので公共事業の拡大が投入,産出関係を通じてこれら資材価格を大幅に上昇させるおそれはあまりないといえる。これに対して,労働力,土地,および木材,砂利等の採取型資材については,供給の弾力性が低いので,投入価格の大幅な上昇を避けながら公共事業を拡大するためには一方で供給促進策を講じるとともに,他方で事業規模拡大のペースを供給能力の伸びに見合つたものにすることが重要である。投入面についてのこのような配慮はもとより必要なことであるが,今回の物価上昇は,公共事業の投入面に主たる原因があつて生じたものではなく,むしろ,公共事業の拡大に伴うマクロ的な需要誘発効果に対して充分な対策が講じられなかつたことによつてひきおこされた面が大きかつたと考えられる。すなわち,公共事業拡大によつて景気がよくなると,個人消費,民間設備投資の増勢が高まるが,その結果,各種の投入要素に対する全般的な需要超過が発生し,全面的な物価上昇がひきおこされたと考えられる。

景気が回復局面から上昇局面へと推移した47年度において租税収入はどのような動きを示したであろうか,まず,国税収入についてみると,粗税および印紙収入合計で23.2％の伸びとなり,前年度の8.7％増に比して速やかな回復となつた。税種目別にみると,所得税は下期に入つてからの給与所得の高い伸び等によつて前年度比28.9％増となつた。前年度に0.4％減少した法人税は,47年度9月期の企業決算が増収増益に転じたことを反映して前年度比17.0％増となつた。また,相続税は前年度比51.6％増と前年度にひき続き高い伸びとなつた。間接税については,前年度純減となつた砂糖消費税,酒税,関税はともに増収に転じ,物品税,印紙収入も景気の回復・上昇を反映して高い増加率を示した( 第8-17表 )。

つぎに地方税(道府県税)収入についてみると前年度純減となつていた法人県民税,法人事業税は景気の上昇とともに増収に転じる一方,個人県民税,自動車脱はひき続き高い伸びとなつたため,47年4月～48年5月の税収合計は,前年同月比16.6％増と,当初見通しを大きく上回る順調な回復をみせた( 第8-18表 )。

47年度の財政資金対民間収支は,2,484億円の散超となり,前年度の2兆5,973億円の散超に比して,散超幅は大幅に縮小した。内訳をみると,景気浮揚と福祉の充実を目指した財政運営が行なわれた結果,公共事業費,社会保障費が前年度比でそれぞれ35.9％,27.4％と大きな伸びを示し,また,資金運用部も財投関係貸出等の規模増により散超幅が増大した。また,国鉄も運賃改正が見送られたこと等のため散超幅を大きく拡大した。このような財政資金の散超要因が大きくなつたにもかかわらず,総収支尻の散超幅が大きく縮小したことは,景気上昇を反映して租税収入の伸びが好調であつたこと,郵便貯金の伸びが好調であつたこと,多額の国債が発行されたことに加えて,前年度に巨額の散超となつた外為会計の散超幅が前年度の約4割にとどまつたことによるものである。

四半期別にみると(原数値),景気の上昇テンポが高まるにつれて租税収入は第3四半期(10～12月)から増収率が著しく高まつた。公共事業費の支払いは46年度から引き続き高い伸びを示している。他方外為の動きをみると,47年度第1四半期には7四半期ぶりに揚超となつたが,その後は再び大幅な散超を続けた。しかし,48年1～3月になると,2月には通貨不安による短資流入によつて大幅な散超となつたものの,国際収支の不均衡が次第に是正されてくるにつれて散超幅は縮少し,48年度に入つてからは揚超に転じた( 第8-19図 )。

先行きの収支動向をみると,租税収入は好調を持続する一方,公共事業繰延べ措置がとられたことにより支出面も抑制され,また外為も揚超気味に推移すると見込まれるので,総収支尻としては,市中金融を引締める方向に作用すると考えられる。

インフレーションの脅威を克服して,豊かで活力ある福祉社会を建設して行くためには,財政の果す役割は従来以上に重要となつている。47年度から48年度へかけての経験は,今後の財政運営においては,つぎの諸点に留意する必要があることを教訓として残した。

第1は,対外不均衡に対しては,弾力的な為替制度で対処し,財政金融政策は国内均衡達成の手段として活用することである。

第2は,福祉充実の観点から公共支出の拡大を行なう場合には,経済全体として需要が超過しないように民間の需要を適正水準に保つ必要がある。そのためのポリシーミックスの一環として,たとえば,租税については法人の租税担引上げを行ない,金融面では引締め基調の政策運営を行なうことが必要となろう。

第3は,公共事業は福祉充実という長期的な観点から計画的に実施することとし,各年度間および年度内での大幅な変動をできるだけ避けることである。

第4は,福祉充実を意図した積極的な財政政策は,不況に対する抵抗力を強める反面,景気過熱と物価上昇をひきおこしやすい傾向があるので,景気情勢の変化に敏速に対応できるよう,税制等の機動的活用のための方策の導入・整備が検討されるべきであるう。