(3) 金融市場の規制制度改革

(戦後の金融規制と最近の規制緩和)

戦後の金融規制は日本的な特色が強く出ていた領域であったといえるであろう。戦後の金融規制は,金融システムの安定性を確保することを極めて重視していたようにみえる。長短金融の分離や銀行・証券の分離のような業務分野規制により,リスクの高い業務から銀行を隔離するとともに他業種からの参入を防止して,銀行経営の安定を図り,預金金利規制によって金利競争を回避させて収益の安定性を確保した。また,業績が悪化した銀行に対しては救済合併等の方策により,倒産を回避することに注力した。このように金融システムが安定していたことは,それなりにリスクのあった成長産業への資金供給を安定的に確保することを可能とし,また,零細貯蓄者の多かった預金者保護にも役立った。しかし,金融システムの安定性の確保を最優先すれば銀行の側からみればずさんな経営をしても大丈夫というモラル・ハザードが生じる危険性が高い。そこで,安定性を保証する代わりに銀行の行動を厳しく規制したという面もある。このように,金融システムが動揺する可能性をほぼゼロとし,その代わりに銀行行動を厳しく規制するということが,戦後金融規制の大きな特徴といえるであろう。

しかし,安定性を保証するための銀行規制は,大企業の資金不足の縮小や政府の資金不足の拡大のような資金循環構造の変化に銀行が適応するための足かせとなったり,また,技術革新を阻害するものとして,コストの大きなものと認識されるようになった。そこで銀行規制を緩和する金融自由化が行われた。79年の譲渡性預金(CD)の導入以来預金金利の自由化が漸次進められ,94年に完全に自由化された。業務規制に関しては,70年代後半以降の国債大量発行に伴って,銀行による公共債を対象とした証券業務が認められた後,80年代後半の大企業の直接金融への傾斜や証券・株式市場の活況等を背景に,銀行・証券の相互参入の是非が議論されるようになり,93年には業態別子会社という形で相互参入が認められた。

(金融システムの安定性の確保と規制)

しかし,金融自由化は金融システムの安定性に大きなインプリケーションを持つ。まず,競争が激化することにより,銀行の経営に関するリスクが高まるおそれがある。さらに,自由化により銀行の得ていた超過利潤が縮小すると,お互いのリスクをシェアすることが困難となり,それまで超過利潤を活用して救済合併でしのいでいた銀行破たんが表面化する。さらに,金融機関の経営が極度に悪化した場合には,過度にリスクの高い貸出しに走る誘因が生じる可能性も考えられるが,預金保険の下でそのような金融機関に対しても預金が集まってくるという問題点が顕在化するおそれ(モラル・ハザード)がある。最後の点については,80年代後半に先進諸国で規制緩和と銀行の過度のリスク・テイキングとの関係が問題となった(平成5年度年次経済報告第2章第2節)。

このため,銀行の行動規制の緩和と同時に,どのようにして金融システムの安定性を確保するかが重要な課題となる。とりわけ金融においては,次の二つの点でシステム全体が不安定化する可能性を内包しているといわれる(システミック・リスク)。第一に,預金者は銀行が倒産する可能性が高いと思えばその真偽を確認するよりは預金を引き出そうとする。銀行はある準備率をもって貸出を行っているので,そうした「取り付け」が殺到すると,本来は健全な銀行であっても実際に流動性不足に陥り,預金の払い戻しに応じることができなくなる。問題は,こうした事態が他の銀行に次々波及していって,金融システム全体が機能しなくなる可能性があることである。第二に,銀行は決済機能を果たしているが,ある銀行が支払い不能に陥ると,相手方の銀行も流動性が不足して支払い不能となり,こうした支払い不能が連鎖的に全決済システムを麻ひさせる可能性があることである。

上記のようなシステミック・リスクを防止するための方策として,次のような二段階の対応に分けて整理することができる。まず,そもそも銀行の経営が破たんする確率を最小にするために事前的に採られる規制で,業務分野規制や預金金利規制のような競争制限的規制,貸出に対して一定の自己資本の保有を義務付けたり大口貸出の限度を設定するバランスシート規制,金融機関に対する検査や監督等がある。次に,銀行の経営破たんが生じた時にそれが金融システム全体に広がって金融機能が麻ひしないようにする事後的な対策で,預金保険制度によって預金者の不安を解消し「取り付け」を防ぐこと,破たんした銀行を円滑に処理すること等がある。留意すべき点は,事後的な対策のみで金融システムの安定を維持しようとすると,銀行経営が悪化した時に破たんのリスクの大きい行動を採るというモラル・ハザードの問題が生じる可能性があり,そうした行動を抑制するための方策もあわせて必要であるということである。

(事前的金融規制)

金融機関経営の健全性を確保するためには,そもそも個々の金融機関自身のリスク管理や市場のチェックメカニズムを通じた金融機関経営の規律の向上が重要であり,監督・規制はこれらを補完するものである。

近年,事前的措置としては,競争制限的な規制から銀行のインセンティブを適切なものとしようとするバランスシート規制に重点が移りつつあり,その代表的なものはバーゼル銀行監督委員会が公表した自己資本規制(いわゆるBIS規制)である。これはリスクのある資産に対してある比率で自己資本を持つことを義務付けるものであり,貸倒等による損失のバッファーであるとともに,過度なリスク行動を避けるインセンティブを与えるものである。しかし,個々の貸付先の危険度である信用リスクのみを対象としていて金利や株価の変動等市場リスクを対象としていない,あるいは個別のリスクを足し上げるだけで分散投資によるリスク軽減を考慮していないといった批判がある。そこで,バーゼル銀行監督委員会では97年末より新たに市場リスクを対象とした規制を実施することとし,その中でリスク分散を考慮に入れた。ここで重要な点は,新規制における市場リスクの測定に際して,当局の示す一定の算式に従って計算する標準的アプローチの他に,銀行自身が内部のリスク管理に用いているモデルによってリスク量を算出することを一定の条件の下に許していることで(内部モデル・アプローチ),銀行自身の創意工夫や革新的な動きに柔軟に対応し得る枠組みとしていることである。

(事後的措置の在り方)

事後的措置のうち預金保険制度は,アメリカの大恐慌や日本の昭和金融恐慌の経験を踏まえて小口預金債権の安全性に対する信認を確保して金融システムの安定性を図ることを目的としている。この制度により金融システムの安定性は高まったとする評価が一般的であるが,一方で,銀行倒産のリスクが生じた時にかえってリスクの高い行動を誘発したとの指摘もある。すなわち,預金が保護されていると知っているため預金者は預金の安全性に鈍感になり,銀行は経営が悪化した場合に,起死回生をねらって高金利で預金を集め,それをハイリスクの貸出につぎ込むという行動を採る事例が報告されている。こうしたモラル・ハザードにどう対応するかについては,いくつかの考え方がある。代表的なものは,金融機関の経営の健全性に応じ,監督当局が必要な是正措置を採るという早期是正措置の導入により,こうしたモラル・ハザードを防ぐことが考えられる。また,それでもなお,債務超過状態に陥り,破たんが免れない場合には,先送りすることなく破たん処理を開始することにより,モラル・ハザードによる影響を軽減することができる。

金融機関の破たん処理については,ルールか裁量かという論点が存在する。これは,金融機関の経営が悪化した場合,どのような時期にどのような措置を講じるのかということと,金融機関が破たんした場合,どのような処理方法を選択するのかという二つの側面がある。

金融機関の経営が悪化した場合にどのような時期にどのような措置を講じるのかという側面については,アメリカでは近年のS＆Lの大量破たん時において破たん処理の先送りが結果的に破たん処理コストを拡大したことを教訓として,自己資本比率を5つの段階に分けて,自己資本比率が低下した金融機関に対してルールに従って定められた是正措置を採る制度が導入されており,自己資本比率が著しく低下した場合には,倒産手続きを開始することができることになっている。自己資本比率という基準が銀行の経営状況のすべてを表すかどうかについては議論もあり,完全に裁量を排除することは適切ではないであろうが,大枠としてより透明なルール化が望ましいと考えられる。

次に,金融機関が破たんした場合にどのような処理方法を採るかという側面については,通常,あらかじめ決められていることはなく,個別の事例に応じて裁量的に決定されている。これは,破たんした金融機関を一律に清算した上で営業を解体すると,破たん金融機関の有している審査のノウハウや人的資源,取引先との継続的関係等が失われ,必ずしも望ましい結果とならないこともあることから,処理方法の決定においては,破たん金融機関の財務状況等個々の事情を考慮して判断することが必要となるためである。アメリカの例をみても,あらかじめ処理方法が定められておらず,ペイオフ(保険金の支払い)を伴う清算,旧債務者や株主の責任を追求した上での営業の全部の譲渡等,種々の処理方法の中から,個々の事例に応じ最も処理コストが低くなるような方法が選択されることとなっている( 第3-4-6図 )。